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广东南海试验政经分离给农村“松绑”

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摘要:广东南海试验政经分离给农村“松绑”
用100天跑完224个村子后,邓伟根组织人员拿出一套农村综合体制改革方案,并付诸实施。此时,距他出任广东省佛山市委常委、南海区委书记刚半年。

这套改革方案,邓伟根自己概括为“六个转变”。其目标是在保护农民权益的前提下,破解城乡“二元”治理的难题,实现“城乡统筹”发展,为农村“松绑”。

中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英指出,“南海的改革兼顾了效率、公平和社会稳定”,“是务实进取的改革,值得大力提倡”。

邓伟根对改革方案也颇为满意。“我们有这个自信,南海的改革一定会顺利完成。”这位区委书记斩钉截铁地说。

他正当“知天命”之年。说到兴奋处,他把藏青色运动服的两只袖口撸到胳膊肘上,使劲儿地挥了挥手。

农村的问题很多,必须从根上解决

南海区位于珠江三角洲腹地,紧邻广州,毗邻香港、澳门。在全国的区县中,南海的经济总量,“排在靠前位置”。宽阔的街道,川流不息的车辆,处处彰显此地的繁华。

这里的农村,很早就被滚滚的经济大潮卷入现代化进程中。即使在距南海区中心近50公里的地方,麦当劳大叔的身影也在晃动。

2010年7月,邓伟根到这个经济强区走马上任。

这是一位产业经济学博士,享受国务院特殊津贴。步入仕途后,他做过8年镇党委书记,干过6年区长、区委书记。

邓伟根到南海之初,很多人猜测,这里一定会改革,突破口则很可能是他最拿手的产业经济。

改革如期而至,但抓手却并非产业经济,而是农村。

邓书记要在农村施展自己的改革方略。这一举动出乎众人意料。他笑着解释道:“能动摇执政基础的,一个就是基层,另一个是网络。”

这位区委书记爱上微博,不过用的是网名。有人通过微博向他反映南海的问题,他立马就转到相关部门解决。他还倡导各个部门开通微博,实时了解民间动态。

现实中,上任没多久,邓伟根就轻车简行,一头扎到农村调研。每到一处,他就召集村干部和村民聊天,还和村民打得火热,一些人甚至直呼其“邓sir”。偶尔,他也会在大树下唱段粤剧。

他极看重这样的调研,让秘书拿了一幅地图,每走完一地,就让秘书在图上“画个红旗”。

100天内,他跑遍了南海所有的村,认真地写了10多万字的调研日记。224个村跑下来,他乘坐的中巴车4个轮胎“全废了”。

“农村的问题很多,必须从根上解决。”说到农村问题时,他立即严肃起来。

就在农村调研途中,邓伟根和他的同事们酝酿了如今正在实施的“六个转变”的改革方案。方案最终拟出,经集体讨论修订后,形成《南海区村(居)党组织工作细则(试行)》、《南海区经联社工作细则(试行)》、《南海区股份合作经济社工作细则(试行)》等9个文件。“六个转变”的旨归,在这些文件中得以细化。

这六个转变分别是指:

农村体制由“政经混合”型体制向突出核心、“政经分离”型体制转变;

社会管理从农村管理型向城市社区型转变;

农村集体资产从“享盈不负亏、集体分红型”向“自主经营、盈亏共担”的风险经营型转变;

村民社会服务从“无偿福利型”向“有偿分担城市管理型”转变;

农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变;

农村居民的福利保障从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定的社会保障型转变。

党国英评价,“六个转变”的核心在于“分权”,即“把私人领域和公共领域的资源配置方式分开”。

而“分权”的第一步,就是农村的“政经分离”,即自治职能与经济职能的分离。

南海非常看重“政经分离”。区委副书记孔海文表示,社会建设应回归到以村居自治为主体、社会组织为补充的道路上来。南海的改革探索,是要以“政经分离”为突破口,推动村居社会自治功能的回归,努力实现“治以自治,断以法尊”的社会治理格局。

“只有这一步先走了,其余的改革才能顺利完成。只有做到这一步,才能解决农村各类问题产生的根源。”邓伟根说,“村委会选举早就实现一人一票了,光靠选举不能解决农村的问题。”

集体经济组织“绑架”了党组织和自治组织

南海是康有为的故乡。这位“南海先生”以“公车上书”拉开晚清改革的序幕。事实上,南海也一直是中国农村改革的“急先锋”。

农村联产承包责任制实行后不久,南海的农村就受到广州等发达地区的影响,村集体纷纷创办集体企业。于是,农民刚刚分到手的土地,又自愿集中起来使用。

1985年,南海的农村集体经济初见规模,“村村点火,处处冒烟”。

“土地和收益分配逐渐成为大问题。”当初的见证者、南海区人大常委会副主任何享业说。他多年在基层工作,对南海的发展了如指掌。

邓小平南巡讲话之后,这两个问题更加突出。

在何享业看来,土地问题集中在土地性质的改变、以及土地污染等方面。另外,一些农民不愿意将土地交付集体使用,致使土地不能规模化利用。分配机制也不健全,常有村民为此争论不休。

在此背景下,南海于1992年进行了一系列改革。作为改革的实施者之一,何享业曾多次和同事到深圳宝安区沙井镇万丰村考察。当时,他作为南海农业委员会副主任,主管农业经营管理。

早在1984年,万丰村就在全国率先推行股份制改造。农民增收迅速,集体经济组织也发展很快。

南海的改革也沿着股份合作经济的思路进行,即:将农村土地的承包权和使用权分离,将承包经营权作为股份,量化到全体农民,使农民成为股东,取得土地受益分配权,实行股份分红。同时,土地划定3个区域,分别为农田保护区、工业区和商住区。

在南海历史上,此举被称为南海农村改革的“二次突破”。

改革很快便见成效,并被广东省委、省政府作为样本推广。1998年,南海整个农村经济总收入为600多亿元,集体经济纯收入为34亿元,农民人均收入超过6000元,分别比1992年增长370%、149.6%、150.4%。

后来,南海又推出一些配套措施,以完善1992年的改革。这项机制,一直运行到邓伟根实行改革之前。截至2011年年底,南海区的村组两级经营性资产约为260亿元,村组两级可支配收入约为50亿元。

“回过头来看,当时的改革方案实质是计划经济的产物。改革不彻底,留下很多后遗症。”何享业说。

最大的一个“后遗症”,就是“政经合一”。1992年,南海农村的股份制改造完成以后,村一级的集体经济“经联社”社长,通常由村党支部书记担任,而村支书多兼任村委会主任(通称“一肩挑”);小组一级的“经济社”社长,则由村组长担任。两级集体经济组织的领导成员,均不需另行选举。

也就是说,村一级党组织、自治组织与集体经济组织“三位一体”。

1998年《村民委员会组织法》颁布实施以来,这个“后遗症”暴露出来的问题更加突出。一些人为了控制集体经济组织,不惜在选举中“大展身手”。

南海区人大副主任张可礼多年在基层工作,曾目睹不少农村选举怪圈。比如参加竞选村主任的人,经常会发现家门口被“泼油漆”;宗族力量以及一些非正常的力量也介入选举中;一些村还出现请吃“选举饭”的现象等。

张可礼当镇党委书记期间,虽想尽种种办法,但仍无法根治这类问题。

“由于是‘一肩挑’,监管就成问题,免不了有暗箱操作的事情发生,也容易导致贪腐行为。”他说。

张可礼还表示,也是由于“一肩挑”,村(居)“两委”的社会管理和社会服务职能有所弱化,跟不上南海农村快速发展的需求,这是改革前的农村体制所局限的。“村干部都在跑项目,发展经济,哪有空管村里的事?”

这种现象,邓伟根称之为“农村的集体经济组织‘绑架’了农村的党组织和自治组织”。

村干部回归社会管理和服务,经济组织回归市场

2011年下半年,3年一届的村委会陆续换届。这是一个进行农村综合改革的“绝好时机”。

南海区的第三次农村改革就在此时全面启动——松绑开始了。

另一个重要背景是,2010年修订的《村民委员会组织法》规定,凡在当地居住满一年的外来人口,均可参加当地的选举。

在南海,农村户籍人口为73万多,外来人口则有130余万,其数量远远超出农村户籍人口的数量。

“一旦外来人口当选,势必要求分享村集体经济收益,引发新一轮利益冲突和社会矛盾。”南海区一位村支书忧心忡忡地说。

因此,维护当地农民权益也是当务之急。

去年年底的村委会选举,与往年历届的选举并无不同之处。但是,在村委会成员当选之后,有股权的村民,又投票选出村组集体经济组织的领导成员。

早在2004年,南海各村居就将股权固化到每一个有资格的村民头上。而这些“股民”,在“政经分离”的改革之前,从未独立选举过村组集体经济组织的领导班子。

为彻底解决“后遗症”,此次出台的改革方案中,明确规定村(居)党总支部书记、村(居)民委员会领导成员不能与集体经济组织交叉任职,并将集体经济组织领导成员任期年限由3年调整到5年。

余维生原是南海西樵镇太平社区居委会委员,为竞选村经联社社长一职,他不得不辞去居委会委员的职务。像他这样的人还有不少。

目前,南海的村组两级集体经济组织,已经全部完成选举。

南海的制度设计中,“政经分离”,首先要实现自治职能与经济职能之间的分离,以确保集体经济不受其他因素的干扰,公开透明,按市场规则运行。

如此一来,即可实现基层组织的各自“回归”,村委会干部回归到社会管理和公共服务的职能上,而经济组织则回归到市场。

“村委会干部现在可以踏踏实实做本分工作了。”张可礼说。

很多村委会干部都有这样的体会。

“以前当支书的时候,一门心思放在发展集体经济上,顾不上村里的事。不发展经济,股民们骂;不管村里的事,股民们还是骂。”南海区桂城街道平东社区党委书记梁锡棋说。他几届连任,改革前“天然”担任集体经济组织的负责人。

卸任集体经济组织的负责人后,他感觉“松了一口气”,再不用担心挨骂。现在,他把以前用来“跑项目”的精力全部投到社区管理中。

当地居民陈有荣说,如今经常可见到村委会干部出现在社区中。而在之前,见村委会干部一面都“不容易”。

“分权”还意味着监督。改革后,基层两委领导成员仍是村集体经济理事会成员。他们负有监督及建议的义务,但没有决策权。

为确保集体经济的平稳安全运行,南海区还建立了集体经济“财务监管平台”和“集体资产管理交易平台”,从制度上确保集体经济资产运行的公开透明。

财务监管平台完全实现了网络化运行,村居及集体经济组织的资产运营、财务收支等一目了然。每个村居都有自己的账号和密码,任何村民都可索取。

平台的终端,不同的人有不同的权限,可对资金运行实时监管。一旦终端的人发现问题,便可派人去核查,“无一漏网”。而在改革前,对农村财务的监管,只有在审计时才实现。

2010年建设的“集体资产管理交易平台”则要求,达到规定额度的集体资产必须进入交易平台交易。“一切都在阳光下进行,一定程度上避免了暗箱操作。”丹灶镇招标采购和资产交易中心的一位负责人说。

此外,从2011年1月起,全区所有的村(居)委会党组织升级为党总支,每个村配备两名以上大学生村(居)官,党员(代表)工作室每周公开接访群众不少于一次,以此发挥党组织“统揽全局、服务社群”的核心作用。

至此,“分权”改革进入尾声。但是邓伟根主导的南海改革并未停止。

社会经济要从“无感增长”到“有感发展”

农村的“政经分离”只是南海农村综合体制改革迈出的第一步。区委书记邓伟根还雄心勃勃,要把南海打造成一个“适宜人居的工商名城、幸福优美的岭南水乡、四化融合的智慧城市、文明时尚的和谐家园”。

要实现这一目标,公共服务网络延伸到基层、公共设施建设、提供社会福利保障等,是其必然逻辑。

这也是对农村的“松绑”,让农村和城市实行“无差别”对接。

邓伟根出生在农村,从政后也常与农村打交道,深知农村之困。100天的南海农村调研,更是让他对当下的农村有了全面的体验,南海农村改革的几位核心设计者也大多具有10年以上镇街主官的经历。

“必须实现社会经济从‘无感增长’到‘有感发展’的转变,才算真正完成农村的综合体制改革。”邓伟根说,“一个人认识一个地方,不是以这个地方的漂亮风景来评价的,也不是以这个地方的GDP来评价的,而是以其居住的社区水准来评价的。”

所谓“有感发展”,即让社会成员感受到经济发展带来的变化。为实现此目标,南海区委区政府加大对民生的投入力度。仅2010年,南海用于民生领域的财政支出达80亿元,占财政总支出的80%。

然而,由于农村面积大、村民居住分散,要想全面覆盖,“显然不可能”。因此,“村改居”(村委会改为居委会)、让村民“持股进城”便出现在南海的系列改革中。

“这不仅仅是名称的变化,居委会可以‘名正言顺’接受财政投入,有助于打破城乡二元治理模式,真正实现‘城乡统筹’、城乡一体化。”参与此项改革的张可礼说。

在南海区出台的《关于深化农村综合体制改革的若干意见》中提出,要“适度调整财政向农村倾斜”。而村改居后,财政的支持力度将更大。

同时,村改居后,居委会的社区服务中心,即政府在基层的延伸系统,其职能也将与政府的一些部门对接。农民要办事盖章,最远不过走几公里,完全不必像以前一样,跑到镇政府,甚至区里。

农民的身份也会发生变化。农民将不再是“农民”,而是“城市居民”,能享受到城里人所有的福利。

尤其值得注意的是,即便是如此“惠农”的政策,也要采取民主表决形式,同时保持“六个不变”,即管辖范围不变、“两委”班子职数不变、原农村集体经济组织资产产权权属不变、集体资产的权益不变、村民福利不变以及计划生育政策不变。

目前,南海已有一半的村委会改为居委会。据反馈,“满意度很高”。

“我们过得比城里人好。城里人该有的福利,我们都有了。我们还有分红,村里还有各种补贴。”常会有一些“村改居”后的居民带着一丝炫耀的口气说。

有村民专门为此算了一笔账,比如医疗报销,医保报销大部分后,村里还会再报销一部分,个人出的钱,几乎可以忽略不计。

显然,农民的福利保障,正在从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定的社会保障型转变。这正是作为南海改革基调的“六个转变”中的一个。

张可礼还想着让村民们住进楼房,实现农民的住宅转型。“温总理说了,不能强迫农民住楼房。我们不强迫,我们会吸引农民住进去。”他说。

一切都在有条不紊地进行着。

经济在增长着,社会在发展着,改革在推进着,邓伟根的微博在继续开着。他回顾说:“对改革,大家还是很认可的,但是决心难下,好在一班‘拍档’懂基层、懂农村,我们一起下了决心,就坚定走下去吧。”

“这才是开始,还要不断完善,得胆大心细。”他若有所思地补充说。

关于南海的未来,这位区委书记也在继续构想着,再做点“有高度”的事。

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